Как соотносятся статус беженцев и лиц получивших политическое убежище

Право убежища и статус беженца в международном праве

Одним из важных суверенных прав государства является право предоставления убежища лицам, преследуемым по политическим, национальным, расовым, религиозным или этническим мотивам. Различают территориальное и дипломатическое убежище.

Территориальное убежище — это предоставление убежища преследуемому лицу на территории государства.

Дипломатическое убежище — это предоставление убежища на территории дипломатического представительства иностранного государства. Институт дипломатического убежища действует главным образом в странах Латинской Америки.

Институт убежища межотраслевой: его нормы зафиксированы и дипломатическом праве, и в между-народном гуманитарном праве. Нормы о праве убежища — преимущественно обычные нормы международного права. В 1967 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о территориальном убежище. Однако универсальная конвенция о праве территориального убежища заключена не была. Право дипломатического убежища получило договорное оформление в Гаванской конвенции об убежище 1928 г., Конвенции о дипломатическом убежище 1954 г. и некоторых других. Убежище предоставляется только в экстренных случаях и только на период, необходимый для обеспечения безопасности лица. О предоставлении убежища уведомляется МИД государства, гражданином которого является соответствующее лицо.

Убежище, предоставленное государством какому-либо лицу, должно уважаться всеми остальными государствами. Лицо, получившее убежище, не может быть выдано и получает право на защиту со стороны государства, предоставившего убежище.

Получившее право убежища лицо не вправе совершать действия, противоречащие общественной безопасности и законодательству государства, предоставившего убежище.

Убежище не предоставляется лицам, обвиняемым в общеуголовных преступлениях и осужденным по ним, а также лицам, дезертировавшим из вооруженных сил государства, и военным преступникам.

Согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г., беженцем является лицо, которое опасается стать жертвой преследований по признаку расы, религии, гражданству, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своего гражданства и не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие таких опасений или, не имея гражданства, находится вне страны своего обычного места жительства в результате подобных событий, не может вернуться в нее. Кроме того, беженцами считаются также лица, признаваемые таковыми конвенциями о беженцах 1926,1928,1933,1938, 1939 гг., а также Уставом Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, утвержденном Генеральной Ассамблеей ООН в 1950г.

В качестве беженцев не рассматриваются лица, виновные в совершении: преступления против мира, военного преступления или преступления против человечности; тяжкого преступления неполитического характера вне страны, давшей им убежище; деяний, противоречащих целям и принципам ООН.

Конвенция запрещает высылку беженцев или их принудительное возвращение в страну, из которой они прибыли.

Государства выдают беженцам удостоверения личности и обязуются облегчать натурализацию беженцев. Беженцы обязаны подчиняться законодательству страны своего места нахождения. Государства не должны применять дискриминационных мер к беженцам по признаку расы, религии или страны происхождения и обязуются предоставлять беженцам положение, которым вообще пользуются иностранцы (если только Конвенция не предоставляет более благоприятного положения).

Беженцы, согласно Конвенции, имеют право на имущество, авторские и промышленные права, право на ассоциации, право на обращение в суд, право заниматься предпринимательством и работать по найму и другие права.

Особое внимание Конвенция уделяет социальному обеспечению и правительственной помощи беженцам. Государства не облагают беженцев налогами, кроме тех, которые могут взиматься с собственных граждан.

Особенности конституционно-правового статуса беженцев, лиц, получивших политическое убежище.

Беженец в силу Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» — это лицо, не являющееся гражданином РФ, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений. Статус беженца может иметь и лицо без гражданства, подпадающее под указанные выше признаки во взаимоотношениях со страной своего прежнего места жительства.

Приобретение статуса беженца носит индивидуальный характер, происходит на основе обращения лица с ходатайством о признании беженцем и происходит в два этапа. На первом этапе лицо получает свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании его беженцем на территории РФ либо отказ в рассмотрении ходатайства по существу. Порядок выдачи такого свидетельства утвержден постановлением Правительства РФ. Свидетельство выдается территориальным органом федеральной миграционной службы или дипломатическим, консульским представительством Российской Федерации. На втором этапе происходит рассмотрение ходатайства по существу. Орган миграционной службы решает вопрос о признании беженцем либо об отказе в таковом признании. Лицо, признанное беженцем, получает удостоверение беженца. Решение вопроса по существу происходит, как правило, в течение трех месяцев, но не более шести месяцев с момента выдачи указанного свидетельства.

Следует заметить, что определение степени реальности опасений лица стать жертвой преследований, действительных мотивов этих опасений — весьма сложная задача, которую решают федеральные органы исполнительной власти по миграционной службе и их территориальные подразделения. При этом проводится процедура идентификации личности заявителя, включающая государственную дактилоскопическую регистрацию, анкетирование лица, индивидуальное собеседование, проверку достоверности сведений о лице, всестороннее изучение причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве.

Отказ рассмотрения ходатайства по существу или отказ в признании беженцем связаны с фактическим отсутствием предусмотренных законом оснований приобретения статуса беженца. Закон содержит широкий перечень таких обстоятельств. Вследствие этого не могут иметь статуса беженца лица, в отношении которых возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории РФ, лица, имеющие гражданство третьего государства, защитой которого они могут воспользоваться, прибыли из государств, где могли быть признаны беженцами, состоят в браке с гражданами России (вследствие этого могут получить разрешение на постоянное проживание в стране по данному основанию) и др.

Лицо признается беженцем на срок до трех лет с возможностью продления этого срока на каждый последующий год. Статус беженца имеет много общего со статусом иностранца. Однако в отличие от иностранцев беженцы имеют дополнительные права: право проживать в центре временного размещения и пользоваться коммунальными услугами, получать питание по установленным нормам; право на медицинскую помощь и получение лекарств; право на единовременное и иное пособие; право на льготы по налогам, сборам и пошлинам, установленное для граждан РФ, имеющих статус вынужденных переселенцев; право на получение услуг переводчика, информации о своих правах и обязанностях; право на работу по найму или предпринимательскую деятельность; право на социальную защиту наравне с гражданами РФ за рядом исключений; другие права.

Финансирование расходов на прием, проезд и размещение беженцев осуществляется за счет бюджетных средств. Мероприятия по обеспечению социальной, культурной адаптации и обустройству беженцев финансируются также за счет фондов помощи беженцам, являющихся некоммерческими организациями.

Конституционное право исходит из того, что статус беженца — временное явление, но не устанавливает сроков пребывания в нем. После получения разрешения на постоянное пребывание, либо приобретения гражданства РФ, гражданства третьего государства, либо в связи с отпадением оснований для отказа от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, а также в других указанных в законе случаях лицо утрачивает статус беженца.

Статус беженца включает в себя и обязанности. Среди них, в частности, как общая обязанность соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты, так и специальные обязанности (проходить учет и переучет в установленные сроки, соблюдать порядок проживания в центре временного размещения, сообщать об изменении сведений о себе и членах семьи ит.д.).

Предусмотрена возможность лишения статуса беженца за противоправные действия или бездействие по выполнению обязанностей, следствием чего может быть депортация (выдворение) лица за пределы территории России.

Политическое убежище предоставляется Президентом РФ на основании указа и в порядке, предусмотренном Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746. Подействовавшему в России до 2002 г. Закону СССР от 26 июня 1981 г. № 5151-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» право убежища могло быть предоставлено иностранным гражданам, преследуемым за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном движении, за прогрессивную общественно-политическую, научную и иную творческую деятельность (ст. 6). Однако эти положения Закона гласили, но не действовали. Действующий ныне Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не регламентирует институт политического убежища.

По сравнению с советским периодом критерии отбора и соответственно круг лиц, получающих политическое убежище в России, подвергнуты значительным изменениям. Политическое убежище Россия предоставляет иностранцам и лицам без гражданства, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат признанным мировым сообществом демократическим принципам, нормам международного права. С точки зрения этих критериев защита интересов трудящихся, участие в революционном и национально-освободительном движении едва ли могут рассматриваться как порождающие угрозы, которые дают основание для предоставления политического убежища. Более того, Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища запрещено предоставлять таковое лицам, которые прибыли из «страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека». Список таких стран ежегодно составляет МИД России. Тем самым для граждан ряда стран априори исключается предоставление в России политического убежища независимо от характера преследования в собственной стране. Учитывая, что сама Россия нередко попадает в списки стран, где нарушаются права человека и отсутствуют демократические институты в указанной области, думается, такой подход заведомо принижает значение рассматриваемого института защиты прав и свобод человека.

Конституционное право, выделяя из числа лиц, получивших политическое убежище, иностранцев, в то же время содержательно не определяет особенности их правового статуса. Пунктом 4 указанного Положения установлено, что лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории РФ правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами, кроме случаев, установленных для иностранцев и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором РФ.

Часть 2 ст. 63 Конституции РФ запрещает выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политическое убеждения. Поскольку политические убеждения могут явиться основанием для получения политического убежища, последнее дает гарантию невыдачи лица стране его гражданской принадлежности. Однако в отношении обычных иностранцев, находящихся на территории России, указанный запрет также действует. Поэтому политическое убежище не связано с получением особого по сравнению с другими иностранцами конституционно-правового статуса, а главным образом имеет морально-политическое значение, связанное с покровительством, оказываемым лицу со стороны именно главы Российского государства. Такое покровительство распространяется и на детей, супругу (супруга) и других взрослых членов семьи лица, получившего политическое убежище.

Миграция: словарь основных терминов. Учебное пособие
Беженцы и ищущие убежище лица

Беженцы и ищущие убежище лица

Беженцы и ищущие убежище лица — люди, вынужденные оставить место своего жительства (уходить, уезжать, спасаясь бегством) вследствие различных угрожающих обстоятельств и прибывшие на территорию другого государства. Угрожающими обстоятельствами могут выступать военные и политические конфликты, катастрофы, стихийные бедствия, преследования по различным мотивам и т.д. В рамках международного права некоторые государства существенно ограничили содержание понятия «беженец», исключив из него мигрантов по экономическим причинам, а также ограничив возможность признания в качестве беженцев мигрантов из районов стихийных бедствий.

Термин «беженец» нередко используется средствами массовой информации, политиками и широкой общественностью для обозначения любого, кто вынужден покинуть свое обычное место проживания. Когда такой термин используется в общем смысле, то, как правило, не делается большого различия между теми, кто был вынужден покинуть свою страну, и теми, кто оказался перемещенным в ее пределах. Не обращается также серьезного внимания на причины бегства, и, независимо от того, спасаются люди от преследователей, политического насилия, межобщинного конфликта, экологической катастрофы или нищеты, предполагается, что все они попадают под понятие «беженец».

Однако, согласно международному праву, понятие «беженец» имеет более конкретное значение. Как зафиксировано в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., слово «беженец» относится к лицу, которое «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений».

В 1993 г. к Конвенции ООН и Протоколу присоединилась Российская Федерация. В Федеральном законе РФ «О беженцах», утвержденном Президентом Российской Федерации в июне 1997 г. (см. приложение 1), используется следующее определение понятия «беженец» — «лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне территории своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного места жительства и находясь вне страны своего прежнего места жительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Закон также определяет порядок признания и нахождения беженцев на территории страны. Данным законом в России введена процедура «предоставления временного убежища».

Российское законодательство, как и практика стран Запада, выделяет два правовых режима пребывания для рассматриваемой категории иммигрантов на разных этапах прохождения процедуры признания: для лиц, ищущих убежища, и для лиц, признанных беженцами.

Институт убежища определен в 1948 г. Всеобщей декларацией прав человека, где впервые говорилось о праве искать «убежище от преследований». Генеральная Ассамблея ООН призывала предоставлять убежище и соблюдать принцип убежища. В декабре 1967 г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Декларация о территориальном убежище, в которой говорилось, что предоставление убежища — это мирный и гуманный акт, который не следует рассматривать как. недружелюбное действие со стороны другого государства. Институт убежища стал означать не только место убежища, но и право «искать и пользоваться этим убежищем». В настоящее время при решении вопроса о предоставлении иностранному гражданину защиты от юрисдикции другого государства, что составляет основную суть института убежища, необходимо обращение к международному праву, которое предусматривает предоставление защиты на территории государства на основе его суверенитета.

С 1980-х гг. развитые страны стали проводить ограничительную политику в предоставлении убежища. Было введено понятие «безопасная страна происхождения», чтобы легче было выделить среди ищущих убежище лиц, подавших явно необоснованные ходатайства.

Существует «показатель предоставления статуса», который вычисляется как соотношение числа лиц, ищущих убежище, и числа лиц, получивших статус беженца. Российская Федерация на основании ст. 63 Конституции предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства: политическое убежище, временное убежище, признание беженцем.

Политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

Временное убежище дает возможность предоставлять ту или иную форму «гуманитарного статуса» лицам, нуждающимся в защите и убежище, давая им право временно оставаться в стране.

Признание лица, ходатайствующего о признании его беженцем, происходит на основании Федерального закона «О беженцах» от 28 июня 1997 г. Все лица, ходатайствующие о признании их беженцами на территории РФ, должны проходить единую процедуру по проверке соответствия критериям, определяющим понятие «беженец» независимо от национальности и страны гражданской принадлежности или страны прежнего проживания. Статус беженца имеет ограниченный срок действия — до 3 лет.

Существует практика предоставления дипломатического убежища, которое дается скрывающемуся от преследования лицу в помещениях или на территориях, находящихся под юрисдикцией другого государства (в зданиях дипломатических миссий, резиденциях их глав, на военных кораблях и самолетах, в военных лагерях). Этот вид убежища признается только странами — членами Организации американских государств, подписавшими соответствующую конвенцию.

Понятие «лицо, ищущее убежище» относится к тем, кто обращается с просьбой о предоставлении статуса беженца в другом государстве, как правило, в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования в своей собственной стране либо реальной возможности потерять жизнь или свободу вследствие вспыхнувшего там вооруженного конфликта или царящего насилия. Страны, получающие наибольшее число индивидуальных ходатайств о предоставлении убежища, находятся, как правило, в развитых регионах мира: в Западной Европе и Северной Америке.

Категория «лицо, ищущее убежища» довольно расплывчата, поскольку она включает людей, которые в конечном счете будут признаны беженцами и ходатайства которых не будут отклонены, а также тех, которым предоставят тот или иной вид на жительство, даже если они не получат официального статуса беженца. До рассмотрения ходатайства все претенденты считаются «предполагаемыми беженцами» и в силу этого защищены принципом невыдачи. Однако после рассмотрения ходатайства те претенденты, которым в предоставлении статуса беженца категорически отказано, подпадают под действие обычных иммиграционных положений соответствующей страны.

Категория «лицо, ищущее убежища» является расплывчатой еще и потому, что людей, которые автоматически могут считаться беженцами, если они перебрались в соседнее государство, следует рассматривать лишь как ищущих убежища, если они транзитом следуют дальше и добиваются допуска в страну, где осуществляются процедуры индивидуального рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища.

Из числа лиц, ищущих убежища, лишь относительно небольшая часть получает статус беженца либо гуманитарный статус. По мнению сторонников ужесточения иммиграционного контроля, в большинстве случаев подача ходатайства о предоставлении убежища — это мошеннический прием со стороны тех, кто хочет мигрировать по экономическим соображениям. Однако многие аналитики считают, что это свидетельствует о растущем ужесточении политики в отношении беженцев и иммигрантов, которую проводят государства наиболее богатых регионов мира. Можно с полным основанием говорить, что сегодня в мире существует ограничительная практика предоставления убежища.

В России, как и в других странах СНГ, используется также категория «лица, находящиеся в ситуации, схожей с ситуацией беженца», которая определяет их как лиц, которые покинули страну своего гражданства, или, если они являются апатридами, страну своего постоянного проживания в результате вооруженных конфликтов, поскольку их жизнь, безопасность или свобода находились под угрозой. Данная категория лиц не подпадает под действие конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г.

В истории человечества потоки беженцев существовали всегда. Необходимость в их международно-правовом регулировании страны особенно ощутили в начале XX в., когда большое количество людей были вынуждены покинуть свои страны. Крупные потоки беженцев вызвали Первая мировая война 1914- 1918 гг., геноцид армянского народа в Османской империи 1915 г., Октябрьская революция в России 1917 г. и революционные события в ряде других стран. Официально международные усилия по оказанию помощи беженцам были впервые предприняты в 1921 г., когда Международный комитет Красного Креста обратился к Лиге Наций с призывом помочь российским беженцам. Лига Наций назначила Ф. Нансена Верховным комиссаром Лиги по проблемам беженцев в Европе. Структура, созданная Ф. Нансеном, впоследствии составила основу УВКБ ООН и занималась вопросами определения правового статуса (выдавала «нансеновские паспорта»), трудоустройством или возвращением на родину. В рамках Лиги Наций было заключено несколько соглашений по беженцам: Женевское соглашение 1922 г., Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам 1926 г., Женевская конвенция о международном статусе беженцев 1933 г. и некоторые другие. Приход нацистов к власти в Германии в 1933 г. вызвал новую волну беженцев. Под эгидой Лиги Наций принимаются Временное соглашение о статусе беженцев, прибывающих из Германии (Женева, 4 июля 1936 г.), Конвенция о статусе беженцев, прибывающих из Германии (Женева, 10 февраля 1938 г.), дополнительный протокол к ним (Женева, 14 сентября 1939 г.) и ряд других документов. 15 октября 1946 г. в Лондоне было принято межправительственное соглашение о выдаче беженцам проездных документов, заменившее Женевское соглашение о выдаче «паспортов Нансена».

После Второй мировой войны была создана сеть учреждений, систем и законодательных актов по решению проблем беженцев. В 1950 г. создано УВКБ ООН, в 1951 г. принята Женевская конвенция о статусе беженца, в 1967 г. — протокол к ней, различные региональные документы (в 1969 г. — Конвенция ОЛЕ, в 1984 г. — Картахенская декларация). Большинство стран мира присоединились к международным правовым актам по вопросам беженцев. В национальном праве понятие «беженец» трактуется в основном в рамках международных документов, хотя существуют и определенные отличия. В ситуации различной трактовки УВКБ ООН было вынуждено ввести такой статус, как «мандатные беженцы» — это лица, признанные в качестве беженцев и пользующиеся защитой данной организации. Место, сроки и условия пребывания мандатных беженцев определяются дополнительным соглашением между УВКБ ООН и правительством страны, при этом УКВБ ООН предпринимает попытки по поиску третьих стран, куда могли бы выехать мандатные беженцы. Признание человека беженцем обычно влечет за собой предоставление ему различных видов социальной помощи со стороны правительства принимающего государства.

В начале 2004 г., по данным УВКБ ООН, в мире насчитывалось около 20 млн. беженцев. Беженцы происходят в основном из регионов и стран, где ведутся военные действия и конфликты. Большой поток беженцев происходил из стран Азии, Африки, некоторых Балканских государств. Находят убежище беженцы в основном в соседних, а также в экономически развитых странах. В России регистрация беженцев началась с 20 марта 1993 г. На начало 2002 г. в стране насчитывалось 17,9 тыс. беженцев.

Помощь беженцам оказывают как непосредственно правительства, так и различные комитеты, фонды, а по линии ООН — Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Помощь беженцам, особенно в зонах конфликтов, оказывают международные организации — ООН, ОБСЕ, Международная организация по миграции (MOM), Международный комитет Красного Креста (МККК), неправительственные организации и др.

Категория «беженцы» выделена в иммиграционном законодательстве всех стран и, как правило, относится к гуманитарному классу. Вопросы предоставления убежища регулируются правилами Женевской конвенции о статусе беженца (1951 г.) и законодательными актами страны, определяющими порядок предоставления статуса. Как правило, статус предоставляется на несколько лет, дает право на работу, воссоединение семьи, социальную помощь. Если лицо находится на территории страны достаточно продолжительное время, то предусмотрена возможность его натурализации. Кроме тех, кто подпадает под определение «беженец» согласно Женевской конвенции, убежище может предоставляться и другим группам лиц согласно законодательству страны, как правило, по гуманитарным основаниям.

В ряде западных стран в последние годы правила предоставления статуса беженца ужесточились.

В Дании в июле 2002 г. был отменен статус «беженцев de facto», т.е. теперь убежище могут получить лишь лица, соответствующие критериям Женевской конвенции 1951 г. Исходя из принципиального положения о том, что беженцы должны вернуться в страну их выхода, до семи лет увеличен период ожидания разрешения на постоянное пребывание. Лица со статусом беженца могут быть высланы из Дании, если ситуация в стране их выхода нормализовалась. В Германии в 1993 г. в конституцию были внесены поправки, существенно ограничивающие число лиц, имеющих право ходатайствовать о защите. Согласно этим изменениям на право убежища не могут претендовать граждане стран ЕС, а также граждане других стран, в которых соблюдаются права человека; лица, выехавшие из страны, где (по определению правительства Германии) нет политического преследования (так называемые «спокойные» страны), могут получить убежище только в случае доказанности факта политического преследования со стороны государства; не могут получить политического убежища лица, выехавшие в Германию через третью страну, в которой нет преследований по политическим мотивам.

Источники: Демографический понятийный словарь / Под ред. Л.Л. Рыбаковского; Центр социального прогнозирования. М., 2003. С. 14-17. Юдина Т.Н. Социология миграции: Учебное пособие для вузов. М.: Академический Проект, 2006. С. 246-250.

3. Право убежища и статус беженца

Право убежища — один из старейших правовых институтов. Оно связано с предоставлением по политическим мотивам права безопасного проживания определенному лицу в иностранном государстве, гарантирующем этому лицу основные права и свободы, обязанность предоставления которых закреплена нормами международного права.

В современный период убежище означает оказание государством покровительства лицу, которое преследуется другим государством за политическую деятельность, а также по национальным, расовым, религиозным и другим основаниям.

1) гарантии безопасности лица, получившего на территории данного государства убежище;

2) невыдачу и невысылку такого лица в страну, где оно подвергалось или может подвергнуться преследованию;

3) предоставление лицу государством убежища основных прав и свобод;

4) предоставление убежища иностранцам, а не собственным гражданам.

Право убежища признается в качестве такового обеими системами права. Степень конкретизации этого права в национальном законодательстве государств различна. Так, Конституция Италии фиксирует положение о праве убежища на своей территории для политических эмигрантов, а Конституция Мексики запрещает выдачу лиц, преследуемых по политическим мотивам. Конституция Гвинейской Республики предоставляет право убежища иностранцам, которые подвергаются преследованиям за их борьбу в защиту справедливого дела или за их деятельность в области науки и культуры Тиунов О.И. Международное гуманитарное право. Учебник для вузов. — М., 1999. с. 112.. В Законе о беженцах США 1980г. предусмотрено предоставление убежища лицам, которые прибыли из страны, куда они не могут или не желают возвращаться, либо чью защиту они не могут или не желают использовать. В ст. 63 Конституции Российской Федерации определено, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Каких-либо иных оснований либо критериев, кроме ссылки на общепризнанные нормы международного права, Конституция РФ не называет. Поэтому необходимо установить содержание данных норм. Международное право исходит из того, что оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве (п.3 ст.1 Декларации Генеральной Ассамблеи ООН о территориальном убежище 1967 г.). Поэтому международное право содержит общие принципы сотрудничества государств в сфере предоставления права убежища. Эти принципы зафиксированы в ряде международных документов. Прежде всего признается принцип о праве человека на убежище. Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. установлено, что каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Декларация исходит из того, что такое преследование основывается на политических мотивах. В связи с этим в Декларации подчеркивается, что право на убежище не может быть использовано в случае преследования, которое в действительности касается совершения неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций. В несколько ином виде эти положения изложены в ст.27 Американской Декларации прав и свобод человека от 2 мая 1948 г., принятой на девятой межамериканской конференции: «Каждый человек имеет право в случае преследования, не являющегося результатом обычного преступления, искать и получать убежище на иностранной территории в соответствии с законом соответствующей страны и международными соглашениями». Американская конвенция о правах человека от 22 ноября 1969 г. (вступила в силу в 1978 г.) в ст.22 «Свобода передвижения и поселения» закрепила следующую формулировку: «Каждое лицо имеет право искать и получать убежище на иностранной территории в соответствии с законодательством этого государства и международными конвенциями в случае обвинения его в политическом или сходном с ним преступлении».

Африканская Хартия прав человека и народов, принятая в 1981 г. (вступила в силу в 1988 г.), трактует это право более широко: «Каждый имеет право в случае преследования искать и получать убежище в других странах в соответствии с законодательством этих стран и международными соглашениями» (ст.12).

С учетом сказанного можно сформулировать ряд принципов, касающихся убежища, закрепленных в международных документах:

1. Каждое государство, исходя из своего суверенитета, имеет право предоставлять убежище.

2. Убежище является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться другими государствами как недружественное действие. Предоставляемое государством убежище определенным лицам должно уважаться всеми другими государствами.

3. Каждый человек имеет право искать в других странах убежище от преследования и пользоваться этим убежищем. К лицам, которым предоставлено убежище, не должны применяться такие меры, как отказ от разрешения перехода границ, высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где эти лица могут подвергнуться преследованию. Невыдача и невысылка лица, получившего убежище, — существенная черта содержания права убежища.

4. Государство само оценивает основания для предоставления убежища. Как правило, убежище предоставляется лицам, преследуемым на родине по политическим, национальным, расовым, религиозным и другим мотивам. Следовательно, лицо, совершившее преступление неполитического характера, не может претендовать на получение убежища. Кроме того, лицо не может претендовать на получение убежища, если оно, как уже говорилось, совершило действия, противоречащие целям и принципам ООН. Так, на право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, если в отношении него есть серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества. Государство может также отказать лицу в предоставлении убежища по имеющим решающее значение соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения, например, в случае массового притока людей.

5. Государство, предоставившее убежище, не должно позволять лицам, которые его получили, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.

6. Положение лиц, получивших убежище без ущерба для суверенитета предоставившего убежище государства и целей и принципов ООН, должно быть предметом заботы международного сообщества. В частности, это касается защиты прав и основных свобод человека. Лицам, получившим убежище, должны быть предоставлены права и основные свободы человека в не меньшем объеме, чем иностранцам в данном государстве. Если для какого-либо государства оказывается затруднительным предоставление или дальнейшее предоставление убежища, государства раздельно или совместно или через ООН должны рассматривать в духе международной солидарности необходимые меры для облегчения бремени, лежащего на данном государстве.

Ряд указанных выше положений нашел закрепление в Декларации о территориальном убежище, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. Следует обратить внимание и на то, что международное право регулирует вопросы именно территориального убежища, т.е. ситуации когда убежище предоставляется на территории одного государства лицам, прибывшим из другого государства. Однако в практике отдельных государств имели место случаи предоставления дипломатического убежища, хотя каких-либо общих норм международного права об убежище в посольствах не существует. Особенно это касалось практики латиноамериканских государств, признававших право предоставления политического убежища в посольствах.

Что касается позиции Российской Федерации в отношении права убежища, то она нашла закрепление в Конституции, а также в Положении о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. Оно определяет порядок предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства и их статус. Положение исходит из того, что политическое убежище указанным категориям лиц предоставляется на основании общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ и данным Положением. Положение определяет условия предоставления политического убежища. Оно предоставляется лицам, которые ищут убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Условием предоставления политического убежища является и то, что преследование должно быть направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении данного убежища. Оно производится указом Президента Российской Федерации. Лицо, получившее политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с российскими гражданами. Исключение составляют случаи, установленные для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Члены семьи лица, получившего политическое убежище, также получают такое убежище при условии их согласия с ходатайством. При этом согласия детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется. В Положении определены и основания для отказа в предоставлении политического убежища. Оно не предоставляется, если лицо преследуется за действия (или бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или если лицо виновно в совершении действий, противоречащим целям и принципам ООН. Кроме того, убежище не предоставляется лицу, которое привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него вынесен вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации. Наконец, Положение предусматривает отказ в предоставлении политического убежища лицу, прибывшему из третьей страны, где ему не грозило преследование; лицу, которое прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; лицу, предоставившему заведомо ложные сведения; лицу, имеющему гражданство третьей страны, где оно не преследуется; лицу, прибывшему из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом РФ «О беженцах».

Лицо, намеренное приобрести политическое убежище, должно лично обратиться в территориальный орган Федеральной миграционной службы МВД России по месту своего пребывания с письменным ходатайством. При наличии достаточных оснований для рассмотрения ходатайства о получении убежища оно направляется в Федеральную миграционную службу МВД России, которая после его рассмотрения и получения необходимых заключений направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации со своим заключением. Комиссия, рассмотрев ходатайство лица и соответствующие материалы, вносит свои предложения Президенту Российской Федерации для принятия решения. Если просьба лица о предоставлении ему Российской Федерацией политического убежища удовлетворяется, лицу и членам его семьи выдается свидетельство установленного образца по месту обращения лица с ходатайством, а органы внутренних дел оформляют указанным лицам вид на жительство. В случае отклонения ходатайства дальнейшее пребывание лица на территории Российской Федерации регулируется законодательством, касающемся порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России.

Положение определяет также случаи, когда лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на него. Это — возврат в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства, которую лицо покинуло; выезд на жительство в третью страну; добровольный отказ от политического убежища на территории Российской Федерации; приобретение российского гражданства или гражданства другой страны.

Ссылка на основную публикацию